全面提升公立医院公益性，“四驾马车”如何发力

公立医院和基层医院作为医疗卫生服务体系的主体，其服务和绩效表现直接关系大多数群众的看病就医感受。为此，“完善分级诊疗体系”和“深化公立医院改革”的相关表述已连续数年被写入政府工作报告。

落实“分级诊疗”重在提升基层能力，而确保“公益性”则是深化公立医院改革的导向。

2025年是“十四五”规划收官之年。国家卫健委日前明确，今年深化医改工作将重点锚向“以基层为重点推进城乡融合和区域均衡发展”“更好强化公立医院公益性保障和运行机制”等。业界期待更多具体部署在今年全国两会期间揭晓。

分级诊疗进入新阶段

“高质量发展”是公立医院改革中一个核心话题。公立医院不仅自身的高质量发展任务繁重，还在促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局、构建分级诊疗格局、支持创新药和医疗器械发展、推动医防融合等重点任务中承担关键角色。

2021年，由国务院办公厅发布的《关于推动公立医院高质量发展的意见》明确，力争通过5年努力，公立医院发展方式从规模扩张转向提质增效，运行模式从粗放管理转向精细化管理，资源配置从注重物质要素转向更加注重人才技术要素，为更好提供优质高效医疗卫生服务、防范化解重大疫情和突发公共卫生风险、建设健康中国提供有力支撑。

根据国家统计局近日发布的“2024年国民经济和社会发展统计公报”，去年我国全年总诊疗人次过百亿，达到101亿人次。

居民疾病诊疗需求增加的同时，诊疗资源，尤其是基层诊疗资源也进一步丰富。截至2024年年末，全国共有医疗卫生机构109.2万个，比上一年增加2.1万个。增长主要发生在基层。当年，全国基层医疗卫生机构104.0万个，比上一年增加了2.4万个。

“在全国诊疗人次逐年上涨的情况下跨省和跨区域就医稳中有降。”国家卫健委主任雷海潮在去年11月的一次公开访谈中，透露了上述可喜的变化。

换言之，分级诊疗作为一项长期深入的医改工作，近年来在相关供给侧、结构侧改革上已取得一定成效，基层力量有所增强，优质资源正朝着中西部和东北地区、向省域内人口较多的城市延伸。

雷海潮认为：“未来5年是加快建设分级诊疗体系的关键期。”但这期间，工作重点需要从“量”的建设转为“质”的提升，避免盲目投资。

截至2024年年末，我国医疗卫生机构床位1037万张，其中医院818万张，乡镇卫生院151万张。目前，我国每千人口医疗卫生机构床位数已超过7张，是欧美多国的2~3倍。

雷海潮在前述访谈中提出，下一步，一方面，对于已经设立的国家医学中心、国家和省级区域医疗中心，坚决杜绝盲目扩大规模、举债建设、把设施建设视为能力建设等问题，聚焦发挥区域范围内辐射带动作用的初心，在政府投入、编制保障、薪酬分配、队伍建设等方面深化制度性安排；另一方面，新建的“双中心”要向中西部和东北地区、向省域内人口较多城市倾斜，避免资源过度集聚，削弱服务可及性。

今年1月，雷海潮在2025年第1期《党建》杂志上刊发的署名文章进一步明确，坚持发展和监管并重，严格控制公立医院规模无序扩张，对于超大规模的建设项目，研究实行提级审批制度，增强区域卫生规划执行刚性。

全面提升公立医院公益性

避免医疗基建盲目建设，不仅关乎分级诊疗的投入产出比，也关乎公立医院运行的可持续。而公立医院运营是否可持续、积极性能否被调动，则直接影响其公益性的落地。

公立医疗机构作为提供医疗服务的主体力量，理应把公益性放在第一位，在医院的具体管理、发展理念、宏观规划和政府投入上，都要突出公益性这个主题。

新阶段拉动和深化以公益性为导向的公立医院改革有“四驾马车”——政府投入、价格调整、薪酬分配和编制管理。

2025年全国卫生健康工作会议提出，以公益性为导向，推进公立医院编制、医疗服务价格、薪酬等动态调整，创新医疗卫生监管手段，加减并举稳定公立三级医院医疗床位规模，优化调整二级公立医院功能定位，推进落实公立医院财政补助政策。

十多年来，我国历史性地破除了以药补医、以耗材补医等旧的运行机制，初步建立了以医疗服务为主导的新的运行机制，公立医疗机构的收入从原来的3个渠道，变为政府财政补助和医疗服务收费2个渠道，依靠药品和耗材来补偿医疗服务的旧机制已经不复存在了，公益性得到进一步加强，对于公立医院更好发挥作用也产生了很好的促进。

不过，由于医疗服务价格调整和薪酬制度改革尚不到位、医保资金结余留用政策未得到充分落实、政府投入还不够充分等系列原因，加之医保支付方式改革下部分科室发展面对阶段性困境，一部分公立医院的公益性落实不到位。

但前述会议也特别强调了政府财政补助的到位情况，公立医院化债问题有望得到进一步解决。

事实上，自2022年3月国家卫生健康委、财政部启动实施公立医院改革与高质量发展示范项目以来，已遴选三批50个示范城市。

今年上半年，第一批15个示范城市将迎来3年期验收。在第一批示范城市中，多地在落实政府投入责任、推动优化财政补助政策上已取得一定成效，部分地市公立医院财政直接补助收入占比已接近四成。随着今年示范城市扩面，更多因地制宜的试点做法将为维护公立医院的公益性带来裨益。

宏观政策也在向医疗卫生领域倾斜，公立医院无疑是受益主体。

在日前召开的地方两会期间，多省份明确，尽管今年财政要过“紧日子”，但仍将加大医疗卫生等民生重点领域刚性支出。这一点在多地后续披露的2025年地方财政预算中已得到印证。

与此同时，伴随医院薪酬体制改革和医疗服务价格改革叠加医保支付方式改革的持续深化，医务人员工作的积极性有望得到提振。

目前，我国医院经济运行还存在一些问题。比如，一些价格调整还不能适应快速发展的医疗卫生服务变化，还有相当比例医务人员没有纳入编制管理。

所以，要推动编制存量消化和动态增加，使有资质、有能力、有良好医德医风的卫生专业技术人员逐步得到编制保障。建立以医疗服务为主导的收费机制，及时反映成本和技术变化，及时把临床中验证成熟的新技术纳入医保，定期评估、动态调整、小步快走。

与此同时，业界观点认为，无论是允许公立医院稳妥开展特需医疗服务，还是在公立医院收入增加的情况下，落实“两个允许”（允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励）政策，都赋予了公立医院一定的上调医务人员薪酬待遇的自主权。但另一亟须解决的问题在于，如何让公立医院能够切实增加其合理收入，从而为维护公益性、调动积极性创造条件？

这就需要腾笼换鸟。

上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林对第一财经分析称，目前，医保基金总量增长放缓，但通过结构性调整，也即“把药品、耗材的价格控制住，把真正体现医务人员技术劳务‘含金量’的价格占比提高上去”，仍能实现多方共赢——公立医院薪酬体制改革能获得充分的资金来源，公立医院维持公益性才能获得医生支持，同时患者自费负担也不会增加。

最新官方数据显示，截至目前，国家医保局已制定综合诊查、护理、放射检查、超声等23批立项指南。与此同时，多个省区市陆续推动“分娩镇痛”“免陪照护”“安宁疗护”等一批新的价格项目落地实施，以加快对接立项指南。

“全国医疗服务价格项目统一规范工作进入‘快车道’。”中央纪委国家监委网站2月中旬刊文指出。

此外，在高质量发展的背景下，高水平公立医院日益成为创新主体。公立医院的“公益性”价值，也体现在对患者日益丰富的医疗服务需求的满足上。

多名近期接受第一财经采访的省级及全国两会代表委员均提到，根据过去一年履职期间的观察，多地公立医院已逐渐加大对儿科、产科、病理、精神、老年医学等弱势学科投入，但“三医”协同力度仍需加；聚焦到影响群众健康的常见病多发病防治关键问题上，仍需推动基层适宜技术研发和应用；要抓住人工智能技术迭代的窗口期，开发低成本、高效益、普惠化的人工智能慢病管理平台；此外，要为研究型医院发展、高水平医生参与到卫生健康科技中，提供政策环境并促进成果转化。